La défense extérieure contre l’incendie (DECI), état des lieux, méthodologie et perspectives.

Auteurs : Martin Robustelli* et Thomas Candela **

 Mots clefs : DECI, Défense incendie, accessibilité, hydrants, PEI, opérationnel, Aménagement, PLU, Collectivités territoriales, Risque Majeur, Maire, SDIS.

 

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1. Etat des lieux de la compétence

 

• Le concept de la DECI

Aujourd’hui, la défense extérieure contre l’incendie (DECI) est un vaste sujet d’actualité. Selon le référentiel national, la DECI consiste à :

“assurer, en fonction des besoins résultant des risques à prendre en compte, l’alimentation en eau des moyens des services d’incendie et de secours par l’intermédiaire de points d’eau identifiés à cette fin” (RNDECI, 15/12/2015)

L’objectif premier est donc d’encadrer la défense incendie des bâtiments en améliorant la sauvegarde des biens et des personnes. Pour cela, les moyens mis à disposition des pompiers pour la lutte contre l’incendie sont variés (poteaux, bouches et citernes). On appelle ces équipements les Points d’Eau Incendie (PEI). Ces derniers fournissent suffisamment d’eau en tout temps et en tous lieux des espaces à enjeu. Ce faisant, les gestionnaires doivent rester vigilants sur l’état des PEI dont dépend la qualité de la couverture territoriale. D’autant plus que les stratégies d’implantation des nouveaux PEI déterminent aujourd’hui les possibilités urbanistiques.

Toutefois, les PEI requièrent un dimensionnement suffisant pour répondre aux doctrines opérationnelles d’intervention des SDIS. Les PEI offrent des performances hydrauliques variables (débits, pression) qui ne sont pas toujours en adéquation avec les besoins. Ces écarts aggravent des risques, établis par le référentiel national selon plusieurs niveaux de vulnérabilité des bâtiments. Ils se définissent selon la superficie, l’usage, les matériaux et l’implantation géographique des bâtiments. Ces critères introduisent des facteurs plus ou moins déterminants qui conditionnent les risques. On identifie en général deux catégories de risques. Les risques courants sont répartis en trois niveaux (faibles, ordinaires et importants). Le risque particulier concerne des bâtiments aux caractéristiques complexes et s’applique souvent aux constructions de grande envergure.  

A partir de ces risques, il est possible de définir le besoin en eau de chaque bâtiment. A ce jour, les doctrines opérationnelles imposent des volumes calibrés sur des temps d’extinction prédéfinis. Les PEI doivent fournir entre 30 et 120 m³/h à des pressions stables durant une à deux heures. De plus, la ressource en eau doit être disponible à proximité des zones d’intervention, généralement à des distances de 200 à 400 mètres.

Et c’est bien ici que le bas blesse, car la compétence DECI est indépendante de celle de l’eau. Les réseaux d’Adduction d’Eau Potable (AEP) n’ont pas vocation à assurer la défense incendie. Or, la plupart des points d’eau sont installés sur ces réseaux, et ils sont souvent sous-dimensionnés. En parallèle, les processus d’aménagement des parcs de PEI s’étalent sur le temps long et sont souvent réalisés en naviguant à vue. Dans de nombreux cas, des dysfonctionnements de couverture ont été constatés.

Selon le récent rapport sénatorial du 8 juillet 2021, environ 6 à 7 millions d’administrés ne seraient pas correctement protégés. Parfois, il peut s’agir de bâtiments qui ne sont pas suffisamment couverts. Les débits ne sont alors pas atteints et la pluralité des ressources existantes ne permet pas de résoudre ces défaillances. Les cas les plus problématiques sont illustrés par des bâtiments qui n’ont aucun moyen de défense à proximité. 

La DECI, organisée autour de grands principes, transforme ainsi un concept a priori simple en une équation à plusieurs inconnues. Face à cette complexité, cet article offre un point de situation sur le cadre de la DECI existante. Il évoque les problématiques des acteurs et propose d’identifier les moyens de réponse, actuels et à venir. Pour cela, revenons ensemble en arrière de quelques années. 

 

• Une stratégie identifiée depuis 10 ans

Voilà dix ans que le texte de loi encadrant la DECI a été réformé par l’État. Ce nouveau cadre réglementaire a décentralisé la gestion de la compétence jusqu’à l’échelon communal.  Le pouvoir de police administrative et de service public de DECI a alors été confié aux Maires.

Quatre ans plus tard, le décret n° 2015-235 du 27 février 2015 s’est concrétisé par l’adoption du référentiel national (RNDECI). L’objectif de ce guide : transférer les bonnes pratiques opérationnelles et réglementaires aux acteurs locaux de la DECI. Dès lors, les Services Départementaux d’Incendie et de Secours (SDIS), ont œuvré à la réalisation de règlements départementaux (RDDECI).  Il faudra attendre 2017 pour voir la plupart de ces règlements publiés.

Avec ces documents, les communes disposent d’un fil d’Ariane à suivre dans la mise en conformité de leur DECI. De plus, ces documents assurent l’adaptation de cette DECI au contexte local. En effet, les préconisations varient selon les départements et des spécificités territoriales sont constatées. Certains départements, par exemple, dissocient les risques par activités (ERP, habitations, exploitations agricoles, etc.). D’autres privilégient une approche globale. Certains facteurs sont pris en compte et influencent les niveaux de risque. Par exemple, les départements soumis au risque feu de forêts intègrent les zones d’interface habitat/forêt. Cette pléthore de spécificités s’applique aussi aux types de points d’eau tolérés. Ainsi, si certains SDIS tolèrent les citernes souples, d’autres n’envisagent pas ce dispositif dans la lutte incendie. 

En résumé, les publications ministérielles varient dans la forme mais s’alignent sur le fond.  Un noyau commun assure le déploiement des doctrines nationales sur l’ensemble du territoire et attirent l’attention des élus locaux. Le transfert du pouvoir de police administrative au Maire génère de nouvelles obligations pour les communes. Ces dernières sont chargées de contrôler régulièrement les poteaux et les bouches (tous les deux à trois ans). Elles doivent ensuite déclarer périodiquement un arrêté communal de l’état du parc de points d’eau. Ce dernier avise des débits, des pressions des bornes implantées sur la commune, ainsi que leur état général. 

Pour aller plus loin, les SDIS militent en faveur des schémas communaux de DECI (SCDECI). Ce document n’est pas obligatoire mais fortement recommandé. Il offre aux communes une visibilité d’organisation et d’action sur le long terme. Le document met en avant des analyses des risques et des besoins en eau des bâtiments. Il reflète l’état de la DECI existante et identifie les défaillances. Il propose des solutions d’amélioration, considère les projets de développement urbain et détermine un plan pluriannuel et des priorités d’action. Soutenues par cet outil d’aide à la décision territoriale, les communes peuvent agir chirurgicalement, au bon endroit et en temps voulu.

 

• Une cinétique longue à mettre en place et des difficultés identifiées

Malgré l’importance de ces documents et actions, le temps de mise en place fait état d’une cinétique longue et hétérogène. Si le cadre réglementaire se généralise à tous les départements, de nouvelles problématiques apparaissent. La question de la DECI n’est pas toujours au centre des préoccupations des collectivités. Ces dernières doivent alors jongler entre leurs différentes obligations. Par ailleurs, le rapport d’information sénatorial N°760 du 8 juillet 2021 dresse un bilan mitigé de la réforme. L’enquête menée auprès des communes fait remonter les préoccupations de nombreux élus, qui peinent à appliquer les directives attendues.

La première difficulté apparaît dans l’inégalité des territoires à mettre en œuvre des stratégies dans leur gestion de la DECI. Les territoires métropolitains s’organisent assez vite et opèrent à l’échelle de bassins de compétences. Les communes intégrées participent à l’effort de guerre financièrement et bénéficient d’un service cadré et efficace. Certaines communes font le choix de transférer la compétence DECI à leur EPCI. Elles suivent ainsi le modèle des grandes intercommunalités tandis que d’autres font le choix de gérer la DECI en autonomie. Pour finir, nous retrouvons les communes isolées qui, le plus souvent, ne sont pas au courant des compétences leur incombant. La diversité de ces situations se traduit aujourd’hui, en matière de DECI, par un état d’avancement variable selon les territoires .

La seconde entrave se retrouve dans la complexité de prise en main du sujet. Les services municipaux n’ont pas tous la même facilité à s’approprier les questions techniques de la défense incendie. Les compétences d’ingénierie sous-jacentes à l’analyse hydraulique, des risques, de dimensionnement d’ouvrages et de maintenance des hydrants sont souvent manquantes. Pour ce faire, les communes doivent souvent faire appel à des prestations externes qui peuvent être onéreuses. Ainsi, ces difficultés expliquent en partie le nombre limité de communes qui possèdent un schéma communal. Et quand bien même la municipalité disposerait d’un schéma, la réalité économique freine souvent les élans d’intervention. En général, les coûts de mise en conformité et de maintenance du parc de PEI sont disproportionnés. En parallèle, les budgets alloués à la DECI sont souvent discordants avec les moyens identifiés dans les plans d’action. Pour remédier à cela, des stratégies de priorisation des actions sont alors privilégiées.

Face à ces obstacles, la DECI est perçue comme un frein au développement local pour certains territoires. Sur le plan financier, les parts allouées à la compétence ne profitent pas à d’autres projets communaux. D’un autre côté, une nouvelle contrainte s’applique au développement urbain. Les projets d’urbanisme doivent disposer d’une DECI adéquate ce qui n’est pas souvent simple à régler. Ainsi, les gestionnaires doivent jouer avec de nombreux paramètres et des ressources souvent limitées sur plusieurs plans. Le cadre réglementaire semble aujourd’hui stable mais des dysfonctionnements sont encore constatés à l’issue de l’enquête sénatoriale. Toutefois des points d’amélioration sont proposés et il y a tout intérêt à y œuvrer afin d’optimiser la compétence DECI. 

 

 

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2. Optimiser la réponse aux besoins du gestionnaire

Face à ces problématiques, l’enjeu repose donc sur le développement d’outils adaptés au budget et à la complexité des territoires. En parallèle, il est important de veiller à l’opérationnalisation des outils afin de contribuer efficacement aux opérations des pompiers. 

Réduire l’ampleur de l’investissement des communes, passe ainsi par des études adaptées à leur moyens. Il n’existe pas de recette miracle. Toutefois, le principal ingrédient réside dans la co-construction de la planification et des priorités d’actions locales. Cette approche implique l’identification des dynamiques et des connaissances territoriales afin de proposer un accompagnement à la carte au gestionnaire. Les nouvelles connaissances apportées permettent de réaliser un premier état des lieux essentiel à la suite des opérations. 

Ces nouveaux enseignements correspondent-ils à ce qui était envisagé ? 

Les efforts anticipés sont-ils les plus logiques ?

Les actions à mener n’ont-elles pas été sur/sous-évaluées ? 

Autant de questions auxquelles nos diagnostics DECI permettent de répondre. In fine, cette approche définit des stratégies d’action durables en orientant l’ingénierie selon les objectifs et les moyens des gestionnaires.

Pour que cette recette fonctionne, il convient tout d’abord de développer un outil fédérateur et opérationnel. Outre sa portée planificatrice, cet outil doit offrir aux acteurs impliqués des clés d’échanges et un cadre commun. En effet, les équipes techniques souhaitent répondre aux questions des élus tandis que les aménageurs veulent des réponses pour leurs projets. Les gestionnaires du réseau d’eau attendent également des éléments pour valider les projets d’implantation des nouveaux hydrants. Quant aux SDIS, ils recherchent des analyses pragmatiques pour appuyer leur travail quotidien de concertation avec les collectivités locales.

La notion de transfert a également une grande importance dans la démarche que nous portons au quotidien. En effet, nos schémas sont pensés pour offrir une vision globale de la situation aux décideurs. Ils intègrent une suite d’analyses complexes à haute valeur ajoutée dans un support ergonomique et simple d’interprétation. Les indicateurs sont construits autours de méthodes approuvées systématiquement par les opérationnels. Ils sont présentés à travers des supports cartographiques permettant une analyse spatiale fine du territoire communal. La synthèse apportée par ces productions met en évidence les points clés à considérer dans le temps et dans l’espace. En plus des rapports d’études, les équipes communales disposent ainsi d’outils de gestion, de communication et d’aide à la décision.

En résumé, l’objectif final est d’alerter les décisionnaires afin qu’ils puissent rebondir en fonction des sollicitations du terrain. Nos schémas sont donc modulables, évolutifs et faciles à mettre à jour. 

L’ambition de promouvoir une DECI résiliente passe aussi par l’anticipation des futurs verrous rencontrés par les décideurs locaux. Pour cela, les documents d’urbanismes (PLU, SCOT, PPR, etc.) sont intégrés dans la définition des stratégies d’action. Malgré de nombreuses incertitudes et une temporalité souvent étalée, des éléments sont souvent prévisibles. On peut par exemple cibler les zones à urbaniser les moins bien dotées en poteaux à ce jour.  On peut également estimer l’ampleur des projets de mise en conformité des espaces stratégiques.

Ces analyses apportent des solutions qui s’adaptent au contexte des projets, à la nature des nouvelles structures et aux menaces auxquelles elles s’exposent. Par exemple, nous optimisons l’emplacement des nouveaux poteaux d’incendie en évitant les zones inondables. Nous étudions également la faisabilité d’implantation de points d’eau artificiels conformes dans des zones dépourvues d’infrastructures hydrauliques.

Cette implication de l’ingénierie au service des collectivités favorise les initiatives portant sur la culture du risque incendie en général. Face à la diversité de prise en main de la DECI,  nous axons systématiquement notre accompagnement en faveur de l’adoption et l’application des bonnes pratiques. Les équipes techniques disposent ainsi des clés pour former et pour sensibiliser le corps des élus. Il convient aussi de proposer aux citoyens des leviers à actionner pour qu’ils agissent dans le sens de la DECI. Dans cette logique nous valorisons les liens entre les Obligations Légales de Débroussaillement (OLD) et la DECI. Nos schémas sont in fine des kits pour appliquer les concepts d’une DECI en accord avec son temps.

Des solutions existent donc pour combler les attentes du cadre existant. En soutien aux démarches des SDIS, il faut continuer à promouvoir l’approche par le schéma. Il faut cependant œuvrer à sa démocratisation, en optimisant le support et sa portée, tout en réduisant les coûts d’ingénierie. Ce dispositif se doit d’évoluer suite aux retours d’expériences et aux avis des utilisateurs. Ces axes de travail sont le noyau dur d’une réflexion bien plus large d’accompagnement à l’évolution des doctrines. Les changements de caps sont essentiels pour adapter les stratégies globales. Il convient donc d’orienter les démarches d’innovations vers des fondamentaux de la DECI de demain.

 

 

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3. Anticiper l’évolution des doctrines

Comme nous l’avons vu, les doctrines évoluent. Le temps du retour d’expérience laisse place à l’avenir et à l’amélioration des stratégies d’action nationales et locales. Dans ce contexte, Il nous paraît essentiel de participer à la réflexion d’optimisation des supports et des outils. Selon nous, les bureaux d’études et les professionnels du secteur ont plusieurs rôles à jouer. Ils apportent d’une part des conseils soutenant les actions territoriales et d’autre part, stimulent l’innovation dans le secteur. 

Dans une logique de démocratisation de l’accès au savoir-faire, nous œuvrons à plusieurs niveaux pour développer des outils de gestion intégrée de la DECI.

Le rapport d’information sénatorial identifie plusieurs points d’amélioration et notamment ceux associés au numérique. Il ressort par exemple que les plateformes de gestion des PEI gérées par les SDIS portent leur fruit. Elles sont des vecteurs d’implication des territoires à la défense incendie. Elles facilitent la remontée d’information et améliorent les interventions des pompiers. Il est donc crédible que chaque département dispose bientôt de ce genre d’outils. 

Cependant, n’est-il pas pertinent d’aller plus loin ? 

Comment faciliter l’accès à l’information ? 

Simplifier sa récurrence de mise à jour ?

Inclure davantage les collectivités locales ?

Pour répondre à ces questions, nous exploitons les opportunités de traitement de l’information et de diffusion offertes par le numérique. Ce faisant, nous disposons d’un cadre d’accompagnement propice à une généralisation des connaissances dans tout l’hexagone. Tout un environnement technologique existe pour combler les problématiques actuelles d’accès à l’information et à sa mise à jour. Une lucarne s’entrouvre alors pour résoudre rapidement les problématiques des élus liées à l’accès aux connaissances. 

A partir de ce nouvel écosystème technologique et de nos retours d’expériences, nous concevons la DECI sous un nouvel angle. Les perspectives d’un suivi de la DECI à plusieurs échelles territoriales se concrétisent. Il devient alors possible de généraliser l’analyse et d’apporter des indicateurs à l’échelle de bassins. Les problématiques liées aux zones d’interfaces administratives sont solvables et ces solutions facilitent les actions de concertation. L’accès à l’information se généralise à une communauté de gestionnaires qui peut agir ensemble, avec les mêmes indicateurs. L’action locale est par conséquent optimisée et les efforts sont répartis à l’échelle des problématiques locales.

Face à ces perspectives, il conviendra à l’avenir de faire le bilan de l’impact du numérique sur la compétence DECI. Néanmoins, cette voie mérite d’être exploitée à sa juste valeur en vue de faciliter l’action sur le terrain. 

Figure 1 : Indicateur territorial multi-échelle du risque incendie (Conception : RisCrises, 2021)

En conclusion, il n’existe pas de réponse générique au casse-tête de la DECI. Cependant, il existe des moyens d’agir en faveur d’une gestion de la compétence plus efficiente. Les dix dernières années aboutissent aujourd’hui à de nouvelles réflexions de la part des services de l’État. Il devrait en aller de même pour tous les acteurs de la DECI, qu’ils soient publics ou privés. De nombreuses initiatives actuelles valent la peine d’être démocratisées. Les schémas communaux en sont l’exemple parfait. Cependant, il faudra creuser  en parallèle d’autres pistes d’amélioration. C’est donc dans cette voie que nous orientons nos programmes de R&D afin de contribuer à la DECI 2.0.

 

Pour comprendre l’intérêt du schéma communal : https://riscrises-maps.com/maps/deci-story

 

Vous êtes intéressés et souhaitez être contactés ? N’hésitez pas à remplir le formulaire de contact qui suit : https://riscrises.com/contact-riscrises/

www.riscrises.com

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09.86.18.06.02

 

Bibliographie

Rapport d’information n° 760 (2020-2021) de MM. Hervé MAUREY et Franck MONTAUGÉ, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, déposé le 8 juillet 2021 : http://www.senat.fr/rap/r20-760/r20-7601.pdf

Reglement National de Défense Extérieure Contre l’Incendie (RNDECI) – 15/12/2015 : https://www.interieur.gouv.fr/Le-ministere/Securite-civile/Documentation-technique/La-defense-exterieure-contre-l-incendie